На основании пункта 4 статьи 87 Конституции Приднестровской Молдавской Республики:
1. Направить в Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики запрос о проверке конституционности правоприменительной практики Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, сложившейся при даче поручений Счетной палате Приднестровской Молдавской Республики (прилагается).
2. Назначить представителями Президента Приднестровской Молдавской Республики в Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики при рассмотрении настоящего запроса Полномочного представителя Президента Приднестровской Молдавской Республики в судебных органах государственной власти Барбарош И.П., министра юстиции Приднестровской Молдавской Республики Зварыч О.В., заместителя Председателя Правительства Приднестровской Молдавской Республики по вопросам правового регулирования и взаимодействия с органами государственной власти – Руководителя Аппарата Правительства Приднестровской Молдавской Республики Кисничана А.А.
ПРЕЗИДЕНТ Е.ШЕВЧУК
г. Тирасполь
18 июля 2016 г.
№ 272рп
ПРИЛОЖЕНИЕ
к Распоряжению Президента
Приднестровской Молдавской
Республики
от 18 июля 2016 года № 272рп
ЗАПРОС
о проверке конституционности правоприменительной практики
Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, сложившейся при даче поручений Счетной палате
Приднестровской Молдавской Республики
В Конституционный суд
Приднестровской Молдавской
Республики
3300, г. Тирасполь, ул. Шевченко, 14
Заявитель:
Президент
Приднестровской Молдавской
Республики
Е.В. Шевчук
3300, г. Тирасполь, ул. Горького, 53
1. В соответствии с пунктом 4 статьи 87 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, а также подпунктом «г» части первой статьи 9 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики от 20 ноября 2002 года № 205-КЗ-III «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» (САЗ 02-47) с изменениями и дополнениями, внесенными конституционными законами Приднестровской Молдавской Республики от 12 мая 2003 года № 274-КЗИ-III (САЗ 03-20), от 2 июня 2003 года № 284-КЗД-III (САЗ 03-23), от 8 ноября 2005 года № 659-КЗД-III (САЗ 05-46), от 6 декабря 2007 года № 358-КЗИД-IV (САЗ 07-50), от 14 января 2009 года № 647-КЗИД-IV (САЗ 09-3), от 27 апреля 2010 года № 59-КЗИ-IV (САЗ 10-17), от 6 ноября 2012 года № 221-КЗИД-V (САЗ 12-46), от 11 марта 2013 года № 51-КЗИ-V (САЗ 13-10), от 20 февраля 2016 года № 33-КЗИД-VI (САЗ 16-7), Президент Приднестровской Молдавской Республики обращается с настоящим запросом, предметом которого является проверка конституционности правоприменительной практики Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, сложившейся при даче поручений Счётной палате Приднестровской Молдавской Республики.
2. Основанием для обращения в Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли правоприменительная практика Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, сложившаяся при даче поручений Счётной палате Приднестровской Молдавской Республики, статье 6, пункту 2 статьи 55 Конституции Приднестровской Молдавской Республики в той части, в которой Счетная палата Приднестровской Молдавской Республики наделяется правом проведения экспертно-аналитических и контрольных мероприятий в отношении негосударственных финансовых средств и негосударственной (частной) собственности в области непубличных финансов, не имеющих отношения ни с государственной собственностью, ни с обязательствами бюджета.
3. Обращаясь в Конституционный суд, Президент Приднестровской Молдавской Республики исходит из того, что Конституция Приднестровской Молдавской Республики имеет высшую юридическую силу и прямое действие. Органы государственной власти и управления, местного самоуправления, должностные лица, общественные объединения и граждане обязаны соблюдать Конституцию и законы Приднестровской Молдавской Республики (статья 2 Конституции). Деятельность Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики определяется Регламентом Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики (часть вторая пункта 1 статьи 69 Конституции). Органы законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах своих полномочий самостоятельны (статья 6 Конституции), не могут быть объединены в руках одного органа или одного лица полномочия двух или трех ветвей власти. Каждый из органов государственной власти наделяется контрольными функциями в пределах полномочий, предоставленных настоящей Конституцией и законом (пункт 2 статьи 55 Конституции). Верховный Совет в порядке реализации своих контрольных функций имеет право осуществлять контроль за деятельностью органов власти и управления, должностных лиц по исполнению ими законодательных и иных актов (часть вторая пункта 4 статьи 70 Конституции).
4. Для реализации своих контрольных функций Верховный Совет в соответствии со статьей 74 Конституции образует необходимые для этого органы, организации, порядок деятельности которых устанавливается законодательным актом Приднестровской Молдавской Республики.
В статье 101 Регламента Верховного Совета прописаны предмет и формы контрольной деятельности Верховного Совета. Так, Верховный Совет непосредственно, а также через создаваемые контрольные органы осуществляет контроль за исполнением принятых Верховным Советом законодательных актов, исполнением бюджета и распоряжением (в части отчуждения) объектами государственной собственности (пункт 1 статьи 101 Регламента Верховного Совета).
В соответствии с частью первой статьи 1 Закона Приднестровской Молдавской Республики от 7 августа 2002 года № 182-З-III «О Счетной палате Приднестровской Молдавской Республики» (САЗ 02-32) (в текущей редакции) Счетная палата Приднестровской Молдавской Республики является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики для контроля за исполнением законодательных и иных нормативных актов, регулирующих использование государственных финансовых средств и государственной собственности.
При трактовке понятия «правоприменительная практика» Конституционный суд исходит в своих решениях (Определение от 2 апреля 2013 года № 04-0/13, Определение от 6 июня 2013 года № 08-О/13) из того, что таковая практика образуется в результате применения права (или правоприменительной деятельности).
Определение понятия правоприменительной деятельности содержится в Законе Приднестровской Молдавской Республики «Об актах законодательства Приднестровской Молдавской Республики». В соответствии с подпунктом «е» статьи 1 названного Закона правоприменительная деятельность (применение права) – «это осуществляемая в установленных действующим законодательством Приднестровской Молдавской Республики формах деятельность компетентных органов государственной власти
и управления по реализации норм права и вынесению индивидуальных правовых актов, обязательных для лица или лиц, которым они адресованы».
В соответствии с частью второй статьи 14 Закона Приднестровской Молдавской Республики от 7 августа 2002 года № 182-З-III «О Счетной палате Приднестровской Молдавской Республики» (САЗ 02-32) (в текущей редакции) внеплановые контрольные мероприятия проводятся по решениям Коллегии Счетной палаты на основании постановлений и протокольных поручений Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики.
C января 2016 года Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики было дано 10 поручений Счетной палате Приднестровской Молдавской Республики по проведению экспертно-аналитических и контрольных мероприятий в отношении коммерческих и некоммерческих организаций, 6 из них было дано в отношении коммерческих организаций с правовой формой организации – ООО (общество с ограниченной ответственностью), ОАО (открытое акционерное общество), ЗАО (закрытое акционерное общество) и некоммерческих организаций с правовой формой – фонд, в которых доля государственного участия частичная либо вообще отсутствует.
При этом в постановлениях Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики от 27 января 2016 года № 61, от 27 января 2016 года № 62, от 3 марта 2016 года № 169, от 7 апреля 2016 года № 251, от 14 апреля 2016 года № 277 Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики поручал Счетной палате Приднестровской Молдавской Республики проведение экспертно-аналитических и контрольных мероприятий в отношении ЗАО «СБ – универсальные системы страхования», ЗАО «Приднестровский Сберегательный банк», ЗАО «Рыбницкий цементный комбинат», НО «Стабилизационный фонд Приднестровской Молдавской Республики», ОАО «Молдавский металлургический завод», ЗАО «Медицинский диагностический центр новых технологий», ОАО «Национальная экспедиторская компания», то есть с частичной долей государственного участия либо без таковой.
Так, в Постановлении от 27 января 2016 года № 61 Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики поручил Счетной палате Приднестровской Молдавской Республики осуществить экспертно-аналитические и контрольные мероприятия по оценке эффективности формирования, распределения и использования чистой прибыли (с указанием сумм нераспределённой прибыли по состоянию на 1 января 2016 года) и по анализу затрат и расходов на оказание гуманитарной, благотворительной, спонсорской и иных видов помощи (в разрезе видов помощи и ее получателей) за II полугодие 2014 года и 2015 год в отношении ряда организаций, в том числе в отношении ЗАО «СБ – универсальные системы страхования», в котором нет даже доли государственного участия.
В Постановлении от 27 января 2016 года № 62 Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики поручил Счетной палате Приднестровской Молдавской Республики осуществить экспертно-аналитические и контрольные мероприятия по оценке эффективности формирования, распределения и использования чистой прибыли (с указанием сумм нераспределённой прибыли по состоянию на 1 января 2016 года) и по анализу затрат и расходов на оказание гуманитарной, благотворительной, спонсорской и иных видов помощи (в разрезе видов помощи и ее получателей) за II полугодие 2014 года и 2015 год в отношении ряда организаций, в том числе в отношении ЗАО «Приднестровский Сберегательный банк», в котором доля государственного участия частичная.
В Постановлении от 3 марта 2016 года № 169 Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики поручил Счетной палате Приднестровской Молдавской Республики осуществить экспертно-аналитические и контрольные мероприятия по проверке соблюдения требований законодательства Приднестровской Молдавской Республики в области финансовых и налоговых отношений, а также законодательства о некоммерческих организациях некоммерческой организацией «Стабилизационный фонд Приднестровской Молдавской Республики» за период с 5 мая 2012 года по 1 марта 2016 года с обязательным указанием сведений:
а) о размерах и структуре доходов организации (поступлений) с дифференциацией по каждому источнику доходов и суммам поступлений в отдельности, в том числе поступивших по исполнению правовых положений подпункта «а» части первой статьи 61 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2012 год» (в текущей редакции);
б) о расходах организации в разрезе по датам расходования, суммам, целям расходования, конечным получателям данных средств;
в) о численности и составе работников, об уровне оплаты их труда;
г) о суммах налоговых отчислений в бюджет и внебюджетный фонд, уплаченных в виде подоходного налога и единого социального налога;
д) о наличии задолженности организации перед ООО «Тираспольтрансгаз-Приднестровье», ООО «Тираспольтрансгаз», а также о списании задолженности перед ООО «Тираспольтрансгаз-Приднестровье», ООО «Тираспольтрансгаз» в случае её осуществления (с указанием правовых оснований для списания, приложением соответствующих документов, подтверждающих списание);
е) о составе учредителей организации.
Государство в лице органов государственной власти не является учредителем некоммерческой организации «Стабилизационный фонд Приднестровской Молдавской Республики».
В Постановлении от 3 февраля 2016 года № 102 Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики поручил Счетной палате Приднестровской Молдавской Республики осуществить экспертно-аналитические и контрольные мероприятия по ОАО «Молдавский металлургический завод» на предмет финансово-хозяйственной деятельности предприятия (включая внешнеэкономическую деятельность), анализа финансового положения предприятия и финансовых результатов его деятельности, анализа дебиторской и кредиторской задолженности, а также задолженности по кредитам и займам, полноты исчисления и уплаты налогов с разбивкой по видам и суммам уплаченных налогов в динамике по годам.
Доля государственного участия в ОАО «Молдавский металлургический завод» не является 100%.
В Постановлении от 14 апреля 2016 года № 277 Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики поручил Счетной палате Приднестровской Молдавской Республики осуществить экспертно-аналитические и контрольные мероприятия в отношении ОАО «Национальная экспедиторская компания» на предмет оценки экономической обоснованности распределения выручки от оказания услуг в сфере железнодорожных перевозок и полноты перечисления в адрес ГУКП «Приднестровская железная дорога» причитающихся средств.
Государство в лице органов государственной власти не является учредителем ОАО «Национальная экспедиторская компания».
Таким образом, Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики поручал Счетной палате Приднестровской Молдавской Республики проведение экспертно-аналитических и контрольных мероприятий в отношении негосударственных финансовых средств и негосударственной (частной) собственности, что не входит в полномочия Счетной палаты Приднестровской Молдавской Республики, при этом, по мнению Президента, не определены ни поводы, ни основания для проверок государственным органом, зачастую поводы носят декларативный характер.
Совокупность таких действий Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики образует правоприменительную практику.
Принимая во внимание то, что Счетная палата Приднестровской Молдавской Республики образована для контроля за исполнением законодательных и иных нормативных актов, регулирующих использование государственных финансовых средств и государственной собственности, то следует обратиться к содержанию организационно-правовых форм коммерческих и некоммерческих организаций, в частности тех, в отношении которых Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики давались поручения Счетной палате Приднестровской Молдавской Республики по проведению экспертно-аналитических и контрольных мероприятий.
В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Закона Приднестровской Молдавской Республики от 10 января 2004 года № 384-З-III «Об акционерных обществах» (САЗ 04-2) (в текущей редакции), акционерным обществом признается коммерческая организация, уставный капитал которой полностью разделен на определенное число акций, удостоверяющих обязательственные права участников общества (акционеров) по отношению к обществу.
В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Закона Приднестровской Молдавской Республики от 19 июля 2001 года № 36-З-III «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (САЗ 01-32) (в текущей редакции), унитарным предприятием признается коммерческая организация, все имущество которой находится соответственно в собственности Приднестровской Молдавской Республики или административно-территориальной единицы Приднестровской Молдавской Республики (района, города, села, поселка).
В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Закона Приднестровской Молдавской Республики от 10 июля 2002 года № 153-З-III «Об обществах с ограниченной ответственностью» (САЗ 02-28) (в текущей редакции), обществом с ограниченной ответственностью признается учрежденное одним или несколькими лицами хозяйственное общество, уставной капитал которого разделен на доли определенных учредительными документами размеров.
Из приведенных понятий следует, что только в унитарных предприятиях все имущество может находиться соответственно в собственности Приднестровской Молдавской Республики или административно-территориальной единицы Приднестровской Молдавской Республики (района, города, села, поселка), и, соответственно, деятельность
по использованию государственных финансовых средств и государственной собственности данной правовой формы коммерческой организации, безусловно, может быть предметом проведения соответствующих мероприятий контрольным органом Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики.
В отношении коммерческих организаций, образованных в форме ЗАО, ОАО, ООО, следует учитывать, что имущество данных организаций разделено на соответствующие доли их участников и в этом случае Счетная палата Приднестровской Молдавской Республики ограничена Законом рамками своих полномочий при осуществлении контроля исключительно за исполнением законодательных и иных нормативных актов, регулирующих использование государственных финансовых средств и государственной собственности, что исключает проведение контрольных мероприятий в отношении негосударственных (частных) финансовых средств.
В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Закона Приднестровской Молдавской Республики от 28 декабря 2005 года № 718-З-III «О некоммерческих организациях» (САЗ 06-1) (в текущей редакции), некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками.
Учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично (пункт 1 статьи 130 Гражданского кодекса Приднестровской Молдавской Республики).
В качестве собственника могут выступать юридические и физические лица, государство, муниципальные образования. Учреждение может быть создано совместно несколькими собственниками.
Соответственно, деятельность по использованию государственных финансовых средств и государственной собственности данной правовой формы некоммерческой организации как учреждения (если в качестве собственника выступает государство, муниципальное образование), безусловно, может быть предметом проведения соответствующих мероприятий контрольным органом Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики.
Юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом (пункт 5 статьи 51 Гражданского кодекса Приднестровской Молдавской Республики). Фонд – некоммерческая организация, не имеющая членства, основанная для достижения общественно полезных целей путем использования имущества, переданного в ее собственность учредителями. Правом учреждать фонд обладают граждане и юридические лица. Имущество, переданное фонду его учредителями (учредителем), является собственностью фонда. Фонд использует имущество для целей, определенных уставом фонда.
Таким образом, в отношении некоммерческих организаций, образованных в форме фонда, учредителем которого выступают граждане либо юридические лица и не задействованы государственные финансовые средства, Счетная палата Приднестровской Молдавской Республики ограничена нормами Закона и полномочиями органа государственной власти ее создавшего, что исключает проведение контрольных мероприятий в отношении негосударственных (частных) финансовых средств.
С учетом изложенного, можно сделать вывод, что правоприменительная практика Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, сложившаяся при даче поручений Счетной палате Приднестровской Молдавской Республики противоречит статье 6, пункту 2 статьи 55 Конституции Приднестровской Молдавской Республики в той части, в которой наделяет Счетную палату Приднестровской Молдавской Республики правом проведения экспертно-аналитических и контрольных мероприятий в отношении негосударственных финансовых средств и негосударственной (частной) собственности, то есть выходит за рамки контрольных полномочий, предоставленных Верховному Совету Приднестровской Молдавской Республики.
Согласно правовой позиции Конституционного суда, выраженной в Постановлении Конституционного суда от 27 мая 2003 года № 01 – П/03 по делу о проверке конституционности пункта 15 статьи 6 Закона Приднестровской Молдавской Республики от 7 августа 2002 года № 182-З-III «О Счетной палате Приднестровской Молдавской Республики», статьи 2317 Кодекса Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях от 19 июля 2002 года № 163-3-III, части второй пункта 1 статьи 3 Закона Приднестровской Молдавской Республики от 1 августа 2002 года № 174-3-III «О защите прав юридических лиц, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, при проведении государственного контроля (надзора)»: «Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики как представительный и законодательный орган государственной власти Приднестровской Молдавской Республики может осуществлять контрольные функции только в пределах полномочий, предоставленных Конституцией Приднестровской Молдавской Республики и соответствующим законом. Орган законодательной власти не может быть наделен полномочиями двух или трех ветвей власти (пункт 2 статьи 55 Конституции Приднестровской Молдавской Республики)…
Предоставление Верховному Совету Приднестровской Молдавской Республики, а также его контрольным органам функций исполнительных, правоохранительных и судебных органов государственной власти нарушает принцип самостоятельности органов государственной власти, являющийся фундаментальной основой конституционного строя Приднестровской Молдавской Республики (статья 6 Конституции Приднестровской Молдавской Республики). Кроме того, положения статьи 55 (пункт 2) Конституции Приднестровской Молдавской Республики указывают на недопустимость объединения в руках одного органа или одного лица полномочий двух или трех ветвей власти».
В Постановлении от 3 июня 2003 года № 02-П/03 по делу о толковании статьи 6 Конституции Приднестровской Молдавской Республики Конституционный суд выразил, что, поскольку существуют три основные функции государственной власти – законодательная, исполнительная и судебная, каждая из функций должна исполняться самостоятельно существующими органами государственной власти. Вмешательство органов государственной власти в компетенцию друг друга либо соединение законодательных, исполнительных или судебных функций недопустимо. Данная позиция была подтверждена также и в Постановлении Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 27 апреля 2005 года № 03-П/05.
Правовая позиция Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики, изложенная в ряде решений Конституционного суда, сформировалась как результат интерпретации правовой нормы статьи 6 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Исходя из ее смысла, Конституционный суд исходил из того, что принцип разделения властей является фундаментальным принципом организации власти. Так, все государственные функции группируются в три ветви власти, которым соответствуют три группы полномочий. За тремя ветвями государственной власти в лице их обособленных органов закрепляется соответствующий набор прав и обязанностей. Вмешательство органов государственной власти в компетенцию друг друга либо соединение законодательных, исполнительных и судебных функций недопустимо. Разделение полномочий по решению того или иного вопроса призвано воспрепятствовать одностороннему подходу какого-либо одного органа власти и обеспечить взвешенное решение с учетом мнений всех ветвей. Президент не исключает возможности контроля юридических лиц без государственной собственности, но уполномоченными органами в рамках действующего механизма государственного контроля (Закон Приднестровской Молдавской Республики «О порядке проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора)». При этом существуют механизмы правоохранительной деятельности, реализуемые при критериях, поводах и основаниях, удаленных от политической окраски решений, принимаемых таким политическим органом, как Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики.
На основании изложенного, в соответствии с пунктом 4 статьи 87 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, а также подпунктом «г» части первой статьи 9 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики от 20 ноября 2002 года № 205-КЗ-III «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» (САЗ 02-47), Президент Приднестровской Молдавской Республики просит рассмотреть вопрос о проверке конституционности правоприменительной практики Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, сложившейся при даче поручений Счётной палате Приднестровской Молдавской Республики с января 2016 года, статье 6, пункту 2 статьи 55 Конституции Приднестровской Молдавской Республики в той части, в которой наделяет Счетную палату Приднестровской Молдавской Республики правом проведения экспертно-аналитических и контрольных мероприятий в отношении негосударственных финансовых средств и негосударственной (частной) собственности.
5. Приложение:
а) копия настоящего запроса в 10 экземплярах;
б) настоящий запрос на магнитном носителе;
в) копии постановлений Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики от 27 января 2016 года № 61, от 27 января 2016 года № 62, от 3 марта 2016 года № 169, от 7 апреля 2016 года № 251, от 14 апреля 2016 года № 277 в 10 экземплярах.
ПРЕЗИДЕНТ Е.В. ШЕВЧУК
ВЕРСИЯ ДЛЯ ПЕЧАТИ
