Распоряжение Президента ПМР
О запросе Президента
Приднестровской Молдавской Республики
в Конституционный суд
Приднестровской Молдавской Республики
о проверке конституционности некоторых положений Закона
Приднестровской Молдавской Республики
от 6 июня 2016 года № 148-З-VI
«Об отдельных статьях (положениях) Закона
Приднестровской Молдавской Республики
«О республиканском бюджете на 2016 год»
На основании пункта 4 статьи 87 Конституции Приднестровской Молдавской Республики:
1. Направить в Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики запрос о проверке конституционности Закона Приднестровской Молдавской Республики от 6 июня 2016 года № 148-З-VI «Об отдельных статьях (положениях) Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2016 год» (прилагается).
2. Назначить представителями Президента Приднестровской Молдавской Республики в Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики при рассмотрении настоящего запроса министра юстиции Приднестровской Молдавской Республики Зварыч О.В., Первого заместителя Председателя Правительства Приднестровской Молдавской Республики Слинченко А.А., министра финансов Приднестровской Молдавской Республики Молоканову И.И.
ПРЕЗИДЕНТ Е.ШЕВЧУК
г. Тирасполь
12 июля 2016 г.
№ 265рп
ПРИЛОЖЕНИЕ
к Распоряжению Президента
Приднестровской Молдавской
Республики
от 12 июля 2016 года № 265рп
ЗАПРОС
о проверке конституционности некоторых положений Закона
Приднестровской Молдавской Республики
от 6 июня 2016 года № 148-З-VI
«Об отдельных статьях (положениях) Закона
Приднестровской Молдавской Республики
«О республиканском бюджете на 2016 год»
В Конституционный суд
Приднестровской Молдавской
Республики
3300, г. Тирасполь, ул. Шевченко, 14
Заявитель:
Президент
Приднестровской Молдавской
Республики
Е.В. Шевчук
3300, г. Тирасполь, ул. Горького, 53
1. В соответствии с пунктом 4 статьи 87 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, а также подпунктом «г» части первой статьи 9 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики от 20 ноября 2002 года № 205-КЗ-III «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» (САЗ 02-47) с изменениями и дополнениями, внесенными конституционными законами Приднестровской Молдавской Республики от 12 мая 2003 года № 274-КЗИ-III (САЗ 03-20), от 2 июня 2003 года № 284-КЗД-III (САЗ 03-23), от 8 ноября 2005 года № 659-КЗД-III (САЗ 05-46), от 6 декабря 2007 года № 358-КЗИД-IV (САЗ 07-50), от 14 января 2009 года № 647-КЗИД-IV (САЗ 09-3), от 27 апреля 2010 года № 59-КЗИ-IV (САЗ 10-17), от 6 ноября 2012 года № 221-КЗИД-V (САЗ 12-46), от 11 марта 2013 года № 51-КЗИ-V (САЗ 13-10), от 20 февраля 2016 года № 33-КЗИД-VI (САЗ 16-7), Президент Приднестровской Молдавской Республики обращается с настоящим запросом, предметом которого является проверка конституционности некоторых положений Закона Приднестровской Молдавской Республики от 6 июня 2016 года № 148-З-VI «Об отдельных статьях (положениях) Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2016 год».
2. Основанием для обращения в Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли некоторые положения Закона Приднестровской Молдавской Республики от 6 июня 2016 года №148-З-VI «Об отдельных статьях (положениях) Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2016 год» пункту 6 статьи 71 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.
3. Обращаясь в Конституционный суд, Президент Приднестровской Молдавской Республики исходит из того, что Конституция Приднестровской Молдавской Республики имеет высшую юридическую силу и прямое действие (статья 2 Конституции Приднестровской Молдавской Республики).
Законы не могут противоречить Конституции (часть третья пункт 3 статьи 71 Конституции). Нарушение процедуры внесения, рассмотрения и принятия законопроекта делает его не имеющим силы и не подлежащим применению. Вопрос об этом решается в судебном порядке (пункт 6 статьи 71 Конституции Приднестровской Молдавской Республики).
4. 13 апреля 2016 года Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики был принят Закон Приднестровской Молдавской Республики от 28 апреля 2016 года № 116-З-VI «О республиканском бюджете на 2016 год» (САЗ 16-17) и направлен Президенту Приднестровской Молдавской Республики для подписания и обнародования.
В Постановлении Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 20 ноября 2007 года № 10-П/07 указано: «…основным финансовым законом государства является закон о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год. Согласно правовой позиции Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики, высказанной в Постановлении от 20 ноября 2007 года № 10-П/07, основу государственных финансов составляет бюджет, который в соответствии с пунктами 1, 2 статьи 97 Конституции Приднестровской Молдавской Республики включает в себя доходы и расходы государства и утверждается законом».
Принятым Законом были утверждены доходы государственного бюджета, по мнению Президента, не обеспеченные в полном объеме реальными источниками финансирования (декларированные доходы), без прогноза социально-экономических последствий принятия необоснованных поправок, включавшие в доходы отсутствующие финансовые средства, о которых в ходе рассмотрения представители Правительства давали дополнительные пояснения, некоторые положения принятого Закона противоречили требованиям действующего законодательства Приднестровской Молдавской Республики, в связи с чем Президентом отдельные положения Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2016 год» были отклонены (Распоряжение Президента Приднестровской Молдавской Республики от 28 апреля 2016 года № 157рп «Об отклонении Президентом Приднестровской Молдавской Республики отдельных положений Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2016 год», принятого Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики 13 апреля 2016 года» прилагается).
25 мая 2016 года по результатам рассмотрения отдельных положений Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2016 год», отклоненных Президентом, вето Президента было преодолено. Вместе с тем, по мнению Призидента, из-за проблем необоснованного принятия поправок государство ощущает последствия данного решения в виде реальных проблем с финансированием социальных выплат.
Согласно статье 2 Конституции Приднестровской Молдавской Республики органы государственной власти и управления, местного самоуправления, должностные лица, общественные объединения и граждане обязаны соблюдать Конституцию и законы Приднестровской Молдавской Республики.
В соответствии с подпунктом «а» пункта 1 статьи 56 раздела III «Основы государственного управления» Конституции Приднестровской Молдавской Республики формирование и сохранение благоприятной среды обитания является задачей соответствующих уполномоченных за принятие решений органов государственной власти.
В своей деятельности Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики руководствуется Конституцией Приднестровской Молдавской Республики, Законом Приднестровской Молдавской Республики «О Регламенте Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики», требованиями действующего законодательства Приднестровской Молдавской Республики.
Статьей 3 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О Регламенте Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики» установлено, что принимаемые Верховным Советом решения не должны противоречить действующему законодательству. А это означает, что в соответствии со статьями 58, 64, 66, 71 Регламента Верховного Совета законодательные решения должны были быть обоснованными, при принятии решений Верховный Совет обязан выполнять обязанность по учету прогноза возможных негативных последствий принятия необоснованных решений. Исполнение указанного требования является одним из необходимых условий для признания решений, принимаемых Верховным Советом, действительными.
Рассмотрение проекта закона о бюджете на соответствующий финансовый год регламентировано Законом Приднестровской Молдавской Республики «О бюджетной системе Приднестровской Молдавской Республики». В соответствии со статьей 8 указанного Закона Приднестровской Молдавской Республики, по итогам рассмотрения всеми комитетами Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики законопроекта о бюджете профильный комитет готовит соответствующее заключение и перечень поправок и после рассмотрения Президиумом Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики вместе с законопроектом передает их на рассмотрение Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики с учетом обоснованности принятия решений, прогнозом последствий принятия тех или иных поправок. По мнению Президента, обоснованность – это правомерность, мотивированность, базирующиеся на весомых доказательствах. Обоснование принятия решения по бюджету – это процедура приведения тех убедительных аргументов или доводов, в силу которых следует принять выверенное решение. Это сложный процесс, который не должен сводиться к построению отдельного умозаключения и принятия Верховным Советом решения только на базе отдельных неаргументированных мнений.
Согласно части третьей пункта 1 статьи 71 Регламента Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики поправки не должны противоречить нормам Конституции и действующему законодательству (если его изменение прямо не предусматривалось законопроектом), а также менять концепцию законопроекта. Комитет Верховного Совета, ответственный за законопроект, изучает поправки, проводит их независимую экспертизу на предмет их возможного противоречия Конституции и действующему законодательству (пункт 2 статьи 71, пункт 1 статьи 72 Регламента).
Более того, ответственный комитет обязан доводить до сведения авторов поправок, признанных в результате экспертизы не соответствующими Конституции и действующему законодательству Приднестровской Молдавской Республики, что внесенные ими поправки в соответствии с Регламентом рассмотрению не подлежат. Это, по мнению Президента, не было выполнено, и в данной части законодательство не было исполнено в надлежащем порядке.
Таким образом, не учитывая в полной мере требований действующего законодательства к порядку рассмотрения поправок, вносимых субъектами права законодательной инициативы, ответственный комитет принял к рассмотрению и, более того, рекомендовал Верховному Совету Приднестровской Молдавской Республики принять ряд поправок, предусматривающих экономически необоснованное увеличение доходов бюджета, тем самым создал ситуацию, при которой у Правительства Приднестровской Молдавской Республики не будет объективной возможности исполнить утвержденные параметры доходов бюджета, следовательно, исполнить плановые расходы по социальным статьям, в том числе и по заработным платам, пособиям, пенсиям, что подтверждается уже фактами исполнения бюджета 2016 года и имеет и будет иметь негативные последствия для исполнения органами государственной власти целого спектра государственных функций. Тем самым грубо нарушены нормы подпунктов «а», «б», «в», «г», «ж», «л», «н», «п», «р» статьи 56 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, когда при текущем финансировании не обеспечено в полном объеме с точки зрения финансов исполнение предусмотренных Конституцией функций государства.
Так, 2 марта 2016 года на восьмом заседании первой сессии Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики шестого созыва при обсуждении поправок из таблицы к принятию (прилагается) к Закону Приднестровской Молдавской Республики от 28 апреля 2016 года № 116-З-VI «О республиканском бюджете на 2016 год» (САЗ 16-17) депутатом Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики Мартыновым А.В. были предложены следующие поправки:
а) в Приложении № 1.1 к законопроекту по коду 1020300 «Акцизные сборы на продукцию, импортируемую на территорию ПМР» увеличить доходы всего на общую сумму 63 355 574 рублей, с последующим изменением итоговых сумм по приложению.
Органу исполнительной власти, ответственному за планирование и исполнение республиканского бюджета, совместно с ответственным комитетом произвести распределение дополнительных доходов, указанных в поправке по Приложению № 1.2, в соответствии с нормативами, утвержденными в Приложении № 1.4 к проекту закона;
б) в Приложении № 1.1 к законопроекту по коду 1060101 «Ввозные таможенные пошлины» увеличить доходы всего на общую сумму 364 556 710 рублей, с последующим изменением итоговых сумм по приложению.
Органу исполнительной власти, ответственному за планирование и исполнение республиканского бюджета, совместно с ответственным комитетом произвести распределение дополнительных доходов, указанных в поправке по Приложениям № 1.2 и № 1.3, между городами и районами, в соответствии с нормативами, утвержденными в Приложении № 1.4 к проекту закона.
Обоснование к указанным поправкам сводилось к следующему: необходимость разработки данных поправок возникла в результате анализа размера ВВП, а также налоговой нагрузки на ВВП. Так, в 2014 году налоговая нагрузка составляла 18,7%, при объеме ВВП равном 12 396,3 млн руб., однако на 2016 год, при планируемом объеме ВВП 12 914,0 млн руб., налоговая нагрузка составляет 13,3%. Предлагается довести плановые суммы по налоговым доходам в пересчете на нагрузку на прогнозируемый на 2016 год ВВП до уровня 2014 года.
В этой связи Первый заместитель Председателя Правительства Приднестровской Молдавской Республики Слинченко А.А. на заседании Верховного Совета в своем выступлении обозначила следующее: «Прежде чем приступить к рассмотрению поправок к проекту бюджета, в первую очередь к таблице № 1 поправок, которая увеличивает доходы, мне хотелось бы обратить внимание депутатов на следующее.
Таблицей поправок № 1 предлагается увеличение доходной части бюджета. При этом очень многие поправки, по моему мнению, не имеют под собой реальной экономической и правовой основы, и на это нужно обратить внимание.
В первую очередь хотелось обратить внимание на группу поправок, которые увеличивают налоговые доходы бюджета. Это касается и налога на доходы, и налога на имущество. Как мы уже говорили в ходе выступлений, данные поправки в своем обосновании предусматривают сравнение налоговой нагрузки на валовой внутренний продукт на 2014 год с налоговой нагрузкой к ВВП в представленном бюджете. Уже обозначалось, что Правительством в рамках рассмотрения проекта бюджета распоряжением от 15 февраля текущего года представлены новые макроэкономические показатели, ожидаемые на 2015 год, и прогнозные параметры 2016 года. Поэтому необходимо пересмотреть часть поправок и те, которые были приняты на комитете, с учетом реальных прогнозных параметров, которые предложены были Правительством».
Министр финансов Молоканова И.И. относительно необоснованности указанных поправок обозначала: «Данной поправкой предлагается увеличить акцизные сборы на продукцию, импортируемую на территорию Приднестровской Молдавской Республики, на сумму 63 млн 355 тысяч рублей. Обоснование увеличения – это также по объему валового внутреннего продукта и по налоговой нагрузке. Поэтому мы считаем, что, так как был скорректирован объем валового внутреннего продукта, ну, в обосновании это сказано, что можно увеличить, поправка возникла в результате анализа размера ВВП и налоговой нагрузки. Поэтому мы видим то, что у нас импортируемая продукция подакцизная со стороны Украины в основном запрещена, поэтому мы не видим, что данный источник, увеличенный источник, что эти суммы поступят нам в доходы республиканского бюджета». Кроме того, министр обозначила, что «…все поправки, которые были рассчитаны от валового внутреннего продукта, который был представлен еще в июле месяце, необходимо пересмотреть. Говорили это на двух заседаниях комитета. Но, к сожалению, поправки в сторону уменьшения по поступлению по данным ввозным пошлинам нет».
Кроме того, депутатом Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики Мартыновым А.В. была предложена поправка, увеличивающая доходы республиканского и, соответственно, консолидированного бюджетов от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, на сумму 157 174 000 рублей.
В этой связи Первый заместитель Председателя Правительства Приднестровской Молдавской Республики Слинченко А.А. на заседании Верховного Совета в обоснование незаконности данной поправки обратила внимание депутатского корпуса на следующее: «…мне хотелось бы обратить особое внимание на поправки, которые затрагивают вопросы отчисления прибыли ГУПов и МУПов. Мы уже говорили неоднократно, что управление государственной собственностью является конституционно установленным полномочием Правительства, которое закреплено и Конституцией, и Конституционным законом о Правительстве. Говорили о том, что регулирование данных правоотношений на сегодняшний день происходит в рамках специального закона, закона о государственных муниципальных предприятиях, и в части распределения прибыли, резервов предприятий, Правительством в данной сфере уже принято постановление от 7 августа 2015 года, которое регулирует порядок расходования суммы чистой прибыли.
Кроме того, хотелось бы обратить внимание на суммы, которые прогнозируются в доходах бюджета. По итогам обсуждения в комитете данная сумма предусматривает отчисления 70% прибыли ГУПов и МУПов за 2015 год, и авансом за 2016 год. В то же время хотелось бы сказать, что чистая прибыль – это итоговый показатель предприятия за отчетный период. Отчетным периодом на сегодняшний день, за который уже сформирована прибыль, является 2015-й. Поэтому, когда пройдет отчетный период 2016 года, только тогда мы сможем говорить о распределении чистой прибыли, т.е. это уже будет 2017 год, и это не касается доходов бюджета 2016 года».
Также депутатом Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики Мартыновым А.В. была предложена поправка о необоснованном увеличении доходов на 167 250 000 рублей. В качестве обоснования указывались средства от продажи части пакета акций ЗАО «Рыбницкий цементный комбинат».
Первый заместитель Председателя Правительства Приднестровской Молдавской Республики Слинченко А.А. на заседании Верховного Совета пояснила: «Дело в том, что доходы от приватизации, которые включаются на сегодняшний день в проект закона о республиканском бюджете, на сегодняшний день не имеют под собой законодательной базы. Давайте обратимся к закону о разгосударствлении и приватизации. Пункт 4 статьи 4, где написано: «объекты государственной собственности подлежат приватизации в случае включения их в государственную программу разгосударствления и приватизации». Это касается и объектов большой приватизации, и объектов малой приватизации на уровне республиканском и на уровне муниципальном... Доходы, еще раз скажу, доходы республиканского бюджета от приватизации формируются на основании уже имеющегося закона – государственная программа приватизации. Поэтому данные доходы на сегодняшний день не имеют под собой законодательной базы».
На сегодняшний день программа приватизации отсутствует, соответственно, отсутствуют и источники финансирования.
Таким образом, реальные доводы Правительства о недопустимости принятия незаконных и экономически необоснованных поправок депутатским корпусом были необоснованно игнорированы.
Согласно статье 9 действующего Закона Приднестровской Молдавской Республики «О бюджетной системе в Приднестровской Молдавской Республике» сбалансированность республиканского и местных бюджетов является главной совместной целью и обязанностью бюджетно-финансовой политики законодательной и исполнительной власти.
В Постановлении Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 23 сентября 2008 года № 06-П/08 по делу о толковании части первой пункта 5 статьи 63 Конституции Приднестровской Молдавской Республики Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики указывал, что исходя из правовой природы и предназначения данного финансового закона в него включаются на основе принципов сбалансированности, достоверности и реальности предписания, касающиеся доходов и расходов Приднестровской Молдавской Республики и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон. Закон о республиканском бюджете призван создавать надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства.
В данной связи Президент Приднестровской Молдавской Республики отмечает, что изначально Правительством Приднестровской Молдавской Республики был направлен на рассмотрение Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики бюджет со значительным дефицитом средств консолидированного бюджета – порядка 2,2 млрд руб. (или 46 процентов к предельному размеру расходов консолидированного бюджета), из которых более 1,1 млрд руб. – социально защищенные статьи, не обеспеченные источниками финансирования.
В рамках принятого Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2016 год» предельный размер дефицита консолидированного бюджета был, по мнению Президента, необоснованно сокращен более чем на 1,3 млрд руб. и составил 865 146 804 рублей, или 18,5 процента к предельному размеру расходов консолидированного бюджета. При этом, по мнению законодателей, дефицит по социально защищенным статьям будет полностью обеспечен источниками финансирования в результате исполнения внесенных поправок. Однако указанные выше поправки, в нарушение части третьей пункта 1 статьи 71, пункт 1 статьи 72 Регламента, ответственным комитетом не были изучены на предмет возможного противоречия нормам Конституции и действующему законодательству, в результате чего Президент Приднестровской Молдавской Республики как гарант Конституции и законов Приднестровской Молдавской Республики в Распоряжении Президента Приднестровской Молдавской Республики от 28 апреля 2016 года № 157рп «Об отклонении Президентом Приднестровской Молдавской Республики отдельных положений Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2016 год», принятого Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики 13 апреля 2016 года» отклонил отдельные положения Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2016 год» как ненеобоснованные и противоречащие действующему законодательству.
Вместе с тем, по мнению Президента Приднестровской Молдавской Республики, как исполнительными, так и законодательными органами власти не были должным образом и не в полном объеме исполнены функциональные обязанности законодательной и исполнительной ветвей власти в отношении сбалансированности республиканского и местных бюджетов, позволяющие реально обеспечить стабильность выплат заработных плат и других социальных расходов, а также обеспечить финансирование государственных функций в полном объеме в соответствии со статьей 56 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. При этом, по мнению Президента, доводы ни Правительства, ни Президента, изложенные при отклонении Президентом отдельных положений Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2016 год», не были рассмотрены аргументированно и по существу.
Так, Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики в рамках рассмотрения проекта закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2016 год» была увеличена сумма доходов республиканского бюджета на 1 127 481 888 руб., при этом проведенный анализ экономической ситуации в республике по итогам 2015 года, первого квартала 2016 года показывает необоснованность возможности получения государством части доходов, заложенных в бюджет, что тем самым создало реальные риски для выполнения государством Конституцией возложенных на него функций. Текущее исполнение налоговых доходов республиканского бюджета за 5 месяцев подтвердило прогноз Правительства и показало падение доходов в сравнении с 2015 годом на 11,3%, при том, что в 2015 году выплатить заработную плату работникам бюджетной сферы и профинансировать все социальные расходы в полном объеме
не представлялось возможным. При этом утвержденный Верховным Советом план доходной части республиканского бюджета за 6 месяцев 2016 года исполнен всего на 64,89%, в том числе по налоговым платежам – на 64,4%, доходам Социального стабилизационного фонда – на 57,89% (с учетом того, что основная часть запланированных к поступлению в 2016 году доходов Социального стабилизационного фонда уже поступила).
Основные макроэкономические показатели, а также итоги текущего исполнения бюджета дают основания полагать, что падение налоговых платежей продолжит отрицательную динамику и в дальнейшем.
4.1. В частности, на 63 355 574 руб. был увеличен план по доходам от поступлений акцизных сборов на импортируемую продукцию, на 364 556 710 руб. – по поступлениям от ввозных таможенных пошлин. При этом в качестве обоснования данного увеличения доходной части бюджета Верховным Советом обозначена активизация внешнеэкономической деятельности хозяйствующих субъектов, несмотря на введенные со стороны Украины ограничения некоторых элементов внешнеэкономической деятельности приднестровских экономических агентов, а именно прекращение транзита через Украину подакцизных грузов.
Приложение № 1* – для служебного пользования.
Правительство при принятии решения Верховным Советом отмечало невозможность включения в бюджет доходов от импорта товаров на территорию Приднестровской Молдавской Республики, которые запрещены к ввозу со стороны Украины до факта принятия Украиной решения о снятии ограничительных мер. Однако такие поправки, а именно необоснованно увеличивающие доходы бюджета, были Верховным Советом приняты без наличия обоснования их принятия. Тем самым данное решение необоснованно и ведет к негативным последствиям.
Согласно Отчету об исполнении республиканского и местных бюджетов, специальных бюджетных счетов (фондов) за I квартал 2016 года (Распоряжение Правительства Приднестровской Молдавской Республики от 20 мая 2016 года № 399р) исполнение плана республиканского бюджета по ввозным таможенным пошлинам за I квартал 2016 года составило 42,10%, неисполнение утвержденного Законом «О республиканском бюджете на 2016 год» плана по данной статье доходов составило 74 001 526 руб. только за I квартал текущего года. План доходов республиканского бюджета по акцизным сбором на продукцию, импортируемую на территорию Приднестровской Молдавской Республики, составил 66,98%, недопоступления по итогам I квартала 2016 года составили 6 610 084 руб.
Более того, снизилась экономическая активность, внешнеэкономический товарооборот уменьшился по итогам I квартала 2016 года на 25,45% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, когда ситуация в данном направлении уже стала ухудшаться.
По данным Правительства, за 5 месяцев 2016 года совокупный внешнеторговый оборот республики по отношению к аналогичному периоду 2015 года снизился на 24,6%, объем экспортных поставок сократился на 8,1%, импортных – на 32%.
Вышеуказанные фактические данные текущего года демонстрируют отрицательную динамику внешнеэкономической деятельности и подтверждают аргументированную позицию Правительства при обсуждении в Верховном Совете поправкок, увеличивающих доходы республиканского бюджета по внешнеэкономическим платежам, о невозможности поступления данных средств в запланированном Верховным Советом размере.
4.2. Согласно подпункту «б» пункта 1 статьи 17 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете Приднестровской Молдавской Республики на 2016 год» (в редакции Закона Приднестровской Молдавской Республики от 6 июня 2016 года №148-З-VI «Об отдельных статьях (положениях) Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2016 год») источником формирования доходов Социального стабилизационного фонда является часть прибыли государственных унитарных предприятий, а также закрытых акционерных обществ и открытых акционерных обществ с государственным участием в сумме 176 606 397 руб.
В соответствии с подпунктом «г» пункта 1 статьи 76-5 Правительство Приднестровской Молдавской Республики осуществляет управление государственной собственностью, Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики же, в свою очередь, осуществляет управление государственной собственностью лишь в рамках реализации полномочий по отчуждению государственной собственности (пункт 3 статьи 230 Гражданского кодекса Приднестровской Молдавской Республики).
Часть вторая пункта 1 статьи 312 Гражданского кодекса Приднестровской Молдавской Республики и пункт 2 статьи 19 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» устанавливает, что:
а) собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия, имеет право на получение части прибыли от использования данного имущества;
б) государственное (муниципальное) предприятие перечисляет в распоряжение собственника часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей и формирования резервного фонда, в размерах, порядке и сроки, определяемые уставом государственного (муниципального) предприятия.
Статьей 43 Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об акционерных обществах» определено, что решение о выплате (объявлении) дивидендов, в том числе решения о размере дивиденда и форме его выплаты, принимаются собранием акционеров.
Таким образом, принятие решений о порядке, размерах и сроках перечисления прибыли, остающейся в распоряжении государственного унитарного предприятия после уплаты налогов и иных обязательных платежей и формирования резервного фонда, выплат дивидендов акционерного общества, учредителем (участником) которого является государство, по мнению Президента, относится исключительно к компетенции Правительства Приднестровской Молдавской Республики.
Более того, в соответствии с пунктом 5 статьи 71 Конституции Приднестровской Молдавской Республики «Верховный Совет принимает правовые акты законодательного характера только в форме законов, и каждый закон, за исключением финансовых, вносящих изменение или дополнение либо пересматривающих действующее законодательство, регламентирует только один предмет. Финансовые законы регламентируют только вопросы финансов. Верховный Совет не должен принимать правовые акты специального или локального (а равно индивидуального) действия, если имеется закон или существующий закон может быть применен для данного случая, требующего правового регулирования».
При этом статьей 49 Закона (в редакции Закона Приднестровской Молдавской Республики от 6 июня 2016 года № 148-З-VI «Об отдельных статьях (положениях) Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2016 год») установлено, что в случае противоречия норм действующего законодательства Приднестровской Молдавской Республики в области финансов, бюджетного и налогового регулирования, цен (тарифов) и ценообразования нормам, установленным настоящим Законом, применяются нормы настоящего Закона. Данной статьей, по мнению Президента, нарушены нормы пункта 5 статьи 71 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.
Постановлением Конституционного суда от 23 сентября 2008 года № 06 – П/08 «По делу о толковании части первой пункта 5 статьи 63 Конституции Приднестровской Молдавской Республики» установлено, что под финансовым законом следует понимать закон, определяющий порядок и размеры поступления финансовых средств в государственный бюджет и расходования этих средств в процессе государственного управления. Следовательно, финансовые законы могут вносить изменения и дополнения в различные законодательные акты и регулировать одновременно несколько предметов, но только в части «вопросов финансов».
Также необходимо отметить, что размер утвержденной Верховным Советом суммы части прибыли государственных унитарных предприятий, а также закрытых акционерных обществ и открытых акционерных обществ с государственным участием (176 606 397 рублей), установленный в подпункте «б» пункта 1 статьи 17 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете Приднестровской Молдавской Республики на 2016 год», также представляется необоснованным.
Так, исходя из анализа 2015 года в Приднестровской Молдавской Республике финансово-хозяйственную деятельность осуществляли:
- 68 государственных унитарных предприятий;
- 13 закрытых и открытых акционерных обществ с государственным участием.
Результатом деятельности вышеуказанных хозяйствующих субъектов республики по итогам 2015 года является получение чистой прибыли в сумме 26 837,1 тыс. руб., что в 6,5 раз ниже показателя, утвержденного Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики.
Таким образом, отсутствие должной оценки реального финансового состояния государственных унитарных предприятий, а также закрытых и открытых акционерных обществ с государственным участием, анализа хозяйственной деятельности данных предприятий и реальных объемов, полученных ими по итогам 2015 года прибылей и убытков, свидетельствует об отсутствии надлежащей аргументации и экономической обоснованности нормы, устанавливаемой подпунктом «б» пункта 1 статьи 17 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2016 год».
Согласно пункту 2 статьи 98 Конституции Приднестровской Молдавской Республики Законы и иные правовые акты, устанавливающие новые налоги и другие обязательные платежи или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют и вступают в силу с началом нового финансового года при условии, что они были официально опубликованы не позднее, чем за три месяца до его начала.
Одновременно статьей 2 Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об основах налоговой системы в Приднестровской Молдавской Республике» установлено, что «Плательщики налогов равны перед законом. Все юридические и физические лица участвуют в формировании доходов государственного бюджета. Государство гарантирует единый подход к налогоплательщикам, независимо от вида собственности и форм хозяйствования».
Таким образом, несмотря на то, что государству необходимы дополнительные доходы, нормы Конституции действуют в полном объеме как для государственных унитарных предприятий, закрытых акционерных обществ и открытых акционерных обществ с государственным участием, так и для иных юридических лиц – налогоплательщиков.
Данное решение Верховного Совета об увеличении отчисления части прибыли государственных унитарных предприятий, а также закрытых акционерных обществ и открытых акционерных обществ с государственным участием ухудшает их положение как налогоплательщиков и, по мнению Президента, не соответствует пункту 2 статьи 98 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.
4.3. Подпунктом «в» пункта 1 статьи 17 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете Приднестровской Молдавской Республики на 2016 год» (в редакции Закона Приднестровской Молдавской Республики от 6 июня 2016 года № 148-З-VI «Об отдельных статьях (положениях) Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2016 год») закреплено, что источником формирования доходов Социального стабилизационного фонда будут являться доходы от приватизации государственного имущества (включая ценные бумаги, принадлежащие государству) в сумме 167 250 000 руб.
Согласно пункту 4 статьи 4 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О разгосударствлении и приватизации» объекты государственной собственности подлежат приватизации в случае включения их в государственную программу разгосударствления и приватизации либо в государственный перечень малых объектов приватизации на указанный период.
На основании статей 7 и 10 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О разгосударствлении и приватизации» Правительство Приднестровской Молдавской Республики в целях реализации единой политики в сфере разгосударствления и приватизации направляет в Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики для утверждения Государственную программу разгосударствления и приватизации в Приднестровской Молдавской Республике на соответствующий период, а также Государственные перечни малых объектов разгосударствления и приватизации на соответствующий период одновременно с проектом соответствующего бюджета на очередной календарный год в составе прилагаемых к нему документов и материалов.
Указанные Государственная программа разгосударствления и приватизации в Приднестровской Молдавской Республике на соответствующий период, а также Государственные перечни малых объектов разгосударствления и приватизации на соответствующий период разрабатываются сроком на 2 (два) года и формируются:
а) в соответствии с основными направлениями внутренней политики Приднестровской Молдавской Республики и с принятыми программами социально-экономического развития (пункт 2 статьи 10 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О разгосударствлении и приватизации»);
б) на основании предложений, поступающих от исполнительных органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления Приднестровской Молдавской Республики, трудовых коллективов, а также арендаторов предприятий, организаций, их структурных подразделений (пункт 1 статьи 12 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О разгосударствлении и приватизации»).
Такие программы приватизации одновременно с бюджетом Правительством не представлены. Депутатами Верховного Совета также не разработаны предложения по приватизации объектов государственной собственности.
Учитывая отсутствие на сегодняшний день утвержденных программ социально-экономического развития и предложений, поступивших от исполнительных органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления, трудовых коллективов, а также арендаторов, указанные Государственная программа разгосударствления и приватизации в Приднестровской Молдавской Республике на соответствующий период, а также Государственный перечень малых объектов приватизации на соответствующий период не были разработаны, в связи с чем получение соответствующих доходов в республиканский бюджет от приватизации государственного имущества, с учетом сроков, установленных законодательными актами о приватизации, необоснованно, что подтверждает принятие Верховным Советом решений декларативного, а не финансово-экономического характера с обоснованностью цифр и последствий принятия.
4.4. В соответствии с подпунктом «ж» пункта 1 статьи 17 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете Приднестровской Молдавской Республики на 2016 год» (в редакции Закона Приднестровской Молдавской Республики от 6 июня 2016 года № 148-З-VI «Об отдельных статьях (положениях) Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2016 год») в доход Социального стабилизационного фонда будут направляться средства, поступившие безвозмездно на внебюджетные счета Администрации Президента Приднестровской Молдавской Республики в 2013, 2014, 2015 годах в сумме 104 784 000 рублей. Напомним, что данный период времени (2013 – 2015 гг.) истек, соответствующие отчеты Правительства за данные периоды были предоставлены и рассмотрены Верховным Советом.
Следует отметить, что указанные средства не являются налоговыми поступлениями бюджета и обязательными платежами, а пожертвованы благотворителями добровольно на строго обозначенные, взаимно установленные благотворителем и благополучателем социальные цели.
В соответствии со статьей 598 Гражданского кодекса Приднестровской Молдавской Республики пожертвованием признается дарение вещи либо права в общеполезных целях. Пожертвования могут делаться гражданам, лечебным, воспитательным учреждениям, учреждениям социальной защиты и другим аналогичным учреждениям, благотворительным, научным и учебным учреждениям, фондам, музеям и другим учреждениям культуры, общественным и религиозным организациям, иным некоммерческим организациям в соответствии с законом, а также государству и другим субъектам гражданского права, указанным в статье 135 (Приднестровская Молдавская Республика, муниципальные образования – субъекты гражданского права) Гражданского кодекса. При этом на принятие пожертвования не требуется чьего-либо разрешения или согласия. Пожертвование имущества юридическим лицам может быть обусловлено жертвователем использованием этого имущества по определенному назначению.
Учитывая, что фактически средства, обозначенные в подпункте «ж» пункта 1 статьи 17 Закона, были освоены по целевому назначению, очевидно, что перечислить израсходованные средства не представляется возможным.
Следует отметить, что средства, перечисленные благотворителями на внебюджетные счета Администрации Президента Приднестровской Молдавской Республики в 2013, 2014, 2015 годах, были направлены на реконструкцию и оснащение новым медицинским оборудованием лечебно-профилактических учреждений республики (в том числе поликлиники (диагностического центра) в городе Рыбница, поликлиники № 3 в городе Тирасполь), приобретение машин скорой помощи, ремонт учреждений образования в рамках программы «Приоритет» и благоустройство других социально значимых объектов. При этом перечень работ и оборудования определялись специалистами области здравоохранения, а финансирование проектов, в том числе, производилось по фактически выполненным работам после согласования благотворителем актов выполненных работ. При этом Правительство при обсуждении данных поправок информировало о невозможности перечисления данных средств.
Так, министр финансов Приднестровской Молдавской Республики Молоканова И.И. при обсуждении данной поправки на заседании Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики обозначила: «А по 41-й поправке пусть автор объяснит нам суть данной поправки. Мы так ее и не поняли, откуда деньги будут перечислены в бюджет… у Вас информация о том, что деньги в 2014 году были зачислены на счета Администрации Президента. В настоящее время март месяц 2016 года. Есть ли у Вас информация, что эти деньги находятся на этих счетах?» Председатель ответственного комитета Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики Мартынов А.В. пояснил: «Такой информации у нас нет», что еще раз свидетельствует об искусственном создании сбалансированности бюджета при его рассмотрении депутатами Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики. Тем самым депутаты Верховного Совета, комитета Верховного Совета по экономической политике, бюджету и финансам (Мартынов А.В., Шкильнюк П.В., Коршунов А.В.) фактически инициировали и рекомендовали от имени комитета по экономической политике, бюджету и финансам принять не экономическое решение, а, по мнению Президента, решили руководствоваться политическими мотивами, причем в негативном ключе по отношению к самому бюджету, заложив в том числе уже израсходованные средства и невозможные к получению доходы.
4.5. Согласно подпункту «з» пункта 1 статьи 17 (в редакции Закона Приднестровской Молдавской Республики от 6 июня 2016 года № 148-З-VI «Об отдельных статьях (положениях) Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2016 год») к источникам формирования доходов Социального стабилизационного фонда отнесены средства, перечисленные государственными унитарными предприятиями и муниципальными унитарными предприятиями в соответствии с подпунктом «а» части первой статьи 61 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2012 год» и подзаконными нормативными актами, изданными на основании данной статьи в сумме 84 613 215 рублей.
Как следует из текста самой статьи, средства, предполагаемые как источник формирования доходов Социального стабилизационного фонда в 2016 году, являются средствами 2012 года, которые были перечислены государственными унитарными предприятиями и муниципальными унитарными предприятиями в соответствии с подпунктом «а» части первой статьи 61 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2012 год» в 2012 – 2013 годах. То есть в самой статье указывается, что указанные средства были перечислены гораздо раньше 2016 года – в 2012 году – на основании Закона, во исполнение которого были изданы соответствующие подзаконные нормативные акты.
Статья 61 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2012 год»:
«Во изменение норм Закона Приднестровской Молдавской Республики «О некоторых особенностях осуществления расчетов за природный газ» в 2012 году:
а) установить, что денежные средства, аккумулирующиеся на специальных счетах (энергетическом, аккумулирующем), счетах теплоснабжающих организаций, открытых для расчетов за потребленные топливно-энергетические ресурсы в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Приднестровской Молдавской Республики, подлежат распределению и оплачиваются исходя из отпущенных объемов газа, электрической и тепловой энергии по следующим направлениям:
1) услуги по транспортировке природного газа по магистральным трубопроводам на территории Приднестровской Молдавской Республики;
2) услуги по транспортировке природного газа по распределительным сетям;
3) услуги по передаче электроэнергии;
4) услуги по распределению и поставке электроэнергии;
5) работа по производству электроэнергии генерирующей организацией;
6) работы по производству и транспортировке тепловой энергии.
Остаток полученных денежных средств после уплаты по указанным направлениям перечисляется на газовый специальный счет.
При дефиците денежных средств для оплаты названных работ (услуг) распределение осуществляется исходя из объема поступивших денежных средств по пропорциональному принципу распределения, исходя из отпущенных объемов, в порядке, установленном Правительством Приднестровской Молдавской Республики;
б) приостановить действие следующих положений:
1) возмещение за счет средств соответствующих бюджетов организациям газоснабжения образовавшейся задолженности в случае установления цен на природный газ и на тепловую и электрическую энергию, вырабатываемую на природном газе, для отдельных категорий потребителей на уровне, не обеспечивающем возмещение экономически обоснованных затрат и получение нормы прибыли (подпункт «в» статьи 3 указанного Закона);
2) определение источника и порядка компенсации убытков, понесенных в связи с установлением для отдельных категорий потребителей заниженных предельных цен (тарифов) (подпункт «в» статьи 4 указанного Закона);
3) предоставление информации о суммах фактически поступивших трансфертов консолидированного бюджета на газовый специальный счет для возмещения разницы в тарифах и суммы сложившейся задолженности консолидированного бюджета в случае возмещения разницы не в полном объеме (подпункт 9) подпункта «б» статьи 5 указанного Закона);
4) в случае установления предельных тарифов на природный газ и на тепловую и электрическую энергию, вырабатываемую на природном газе, для отдельных категорий потребителей на уровне, не обеспечивающем возмещение экономически обоснованных затрат и получение нормы прибыли, законом о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год утверждается источник и порядок компенсации убытков с указанием конкретных сумм компенсации (часть вторая статьи 9 указанного Закона);
5) возмещение денежных средств, указанное в статье 9 указанного Закона, осуществляется за счет трансфертов консолидированного бюджета ежемесячно по результатам сверок (часть четвертая статьи 9 указанного Закона);
6) трансферты, поступающие в счет оплаты газовой составляющей тарифа на газоснабжение отдельных категорий потребителей, направляются на газовый специальный счет (часть пятая статьи 9 указанного Закона);
7) на газовый специальный счет в обязательном порядке производится зачисление и учет движения средств республиканского бюджета по компенсации стоимости природного газа, не учтенного в полном объеме в предельных уровнях тарифов на услуги газоснабжения (подпункт «д» пункта 4 статьи 10 указанного Закона);
8) содержание информации о движении средств на газовом специальном счете в части суммы фактически поступивших трансфертов республиканского бюджета на газовый специальный счет для возмещения разницы в тарифах и суммы сложившейся задолженности республиканского бюджета, в случае возмещения разницы не в полном объеме (подпункт «и») пункта 2 статьи 14 указанного Закона).
Организация – поставщик природного газа осуществляет учет образовавшейся задолженности в случае установления предельных тарифов на природный газ и на тепловую и электрическую энергию, вырабатываемую на природном газе, для отдельных категорий потребителей на уровне, не обеспечивающем возмещение экономически обоснованных затрат и получение нормы прибыли, на отдельном счете в газовой отрасли с учетом требований настоящей статьи».
На основании данной статьи Закона было издано Постановление Правительства Приднестровской Молдавской Республики от 28 апреля 2012 года № 41 (ндп) и соответствующее толкование (прилагаются).
Следует отметить, что в 2016 году Счетной палатой Приднестровской Молдавской Республики проводились экспертно-аналитические и контрольные мероприятия в отношении деятельности Стабилизационного фонда Приднестровской Молдавской Республики, по результатам которой нарушений по порядку зачисления средств в Стабилизационный фонд Приднестровской Молдавской Республики не выявлено.
Проверка деятельности Стабилизационного фонда Приднестровской Молдавской Республики, проведенная Прокуратурой Приднестровской Молдавской Республики, также не выявила подобных нарушений.
Приложение № 2* – секретно.
Кроме того, средства, поступившие во исполнение подпункта «а» части первой статьи 61 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2012 год», не являются источником формирования доходов республиканского бюджета. Данные средства были израсходованы на основании Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2012 год» и постановлений Правительства, изданных во исполение указанного Закона, в связи с чем перечисление указанных средств в доход республиканского бюджета 2016 года является невозможным.
Располагая информацией о том, что средства Стабилизационного фонда были расходованы на основании Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2012 год» и Постановления Правительства Приднестровской Молдавской Республики от 28 апреля 2012 года № 41, закладывать их в качестве доходов 2016 года является показателем необоснованности включения в доходы республиканского бюджета 2016 года средств, которые расходованы до 2016 года, или возможным показателем формирования умышленных условий, способствующих неисполнению бюджета.
4.6. Всего согласно Отчету об исполнении республиканского и местных бюджетов, специальных бюджетных счетов (фондов) за I квартал 2016 года (Распоряжение Правительства Приднестровской Молдавской Республики от 20 мая 2016 года № 399р) исполнение налоговых доходов республиканского бюджета за I квартал 2016 года составило 63,31%, что говорит о фактическом неисполнении показателей, заложенных в принятом бюджете на 2016 год. Как отмечалось выше, утвержденный Верховным Советом план доходной части республиканского бюджета за 6 месяцев 2016 года исполнен на 64,89%, в том числе по налоговым платежам – на 64,4%, доходам Социального стабилизационного фонда – на 57,89% (с учетом того, что основная часть запланированных к поступлению в 2016 году доходов Социального стабилизационного фонда уже поступила). Исполнение бюджета за I полугодие 2016 года представлено на прилагаемом графике (Приложение № 3).
По предварительным оценкам, учитывая данную динамику исполнения бюджета, доходы консолидированного бюджета к концу года при сохранении утвержденных Верховным Советом показателей (с учетом доходов Социального стабилизационного фонда) могут быть не исполнены на сумму около 1 350 млн руб.
В связи с низким исполнением плана доходной части республиканского бюджета и отсутствием реальных, а не продекларированных источников финансирования дефицита бюджета, Правительство уже вынуждено было привлечь кредит на покрытие кассовых разрывов республиканского бюджета по текущим обязательствам бюджета в общей сумме 135 млн руб.
По данным уполномоченных исполнительных органов государственной власти, общий не обеспеченный источником фиансирования дефицит государственного бюджета по социально защищенным статьям в 2016 году (включая консолидированный бюджет и бюджет Единого государственного фонда социального страхования) с учетом фактических поступлений в бюджеты различных уровней и минимальной потребности на финансирование запланированных расходов составит 803 664 389 руб.
Исходя из приведенных фактических данных очевидно, что исполнение социальных обязательств в полном объеме уже на сегодняшний день невозможно при заложенных ресурсах в бюджете даже на заработную плату, пособия, медикаменты и питание. Об этом свидетельствуют и имеющиеся задержки по выплатам заработных плат работникам бюджетной сферы (так, на 1 июля 2016 года не была профинансирована заработная плата работникам бюджетной сферы за май 2016 года по местному бюджету города Рыбница и Рыбницкого района на сумму 5 613,6 тыс. руб., по местному бюджету города Бендеры – 3 176,2 тыс. руб.) и кредиторская задолженность по медикаментам, питанию, обмундированию, горюче-смазочным материалам, уже достигшая уровня 40 млн руб.
Конституция Приднестровской Молдавской Республики предусматривает предоставление гражданам прав и гарантий, том числе бесплатных: каждый имеет право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного законом минимального размера оплаты труда (статья 35 Конституции), каждый имеет право на социальное обеспечение в старости, в случае утраты трудоспособности, а также утраты кормильца и в других, предусмотренных законом случаях (статья 38 Конституции). Гражданам Приднестровской Молдавской Республики гарантируется право на охрану здоровья, включая бесплатное медицинское обслуживание и лечение в государственных учреждениях здравоохранения (статья 39 Конституции). Каждый имеет право на образование. Гражданам гарантируется получение бесплатного среднего общего и среднего профессионального образования в государственных образовательных учреждениях (статья 41 Конституции). Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных и других жилищных фондов
в соответствии с установленными законом нормами (статья 42 Конституции).
При этом сложившаяся ситуация по финансированию основных расходов органов государственной власти и бюджетных организаций не позволяет в должной мере исполнять предусмотренные Конституцией государственные функции, в том числе в области здравоохранения, образования, обороны и безопасности. Только по Министерству обороны (включая Миротворческие силы Приднестровской Молдавской Республики) кредиторская задолженность на 6 июля 2016 года составила 35 630 147 руб., в том числе по оплате продуктов питания – 3 680 792 руб., содержанию транспорта – 3 016 631 руб., за мягкий инвентарь и обмундирование – 3 513 243 руб. Текущая задолженность Министерства здравоохранения (на 7 июля 2016 года) по медикаментам составляет 7 872 642 руб., по продуктам питания – 2 341 216 руб., по оплате лечения граждан за пределами Приднестровской Молдавской Республики – 520 402 руб. Наличие столь значительного размера кредиторской задолженности создало условия для подрыва возможности исполнения государственных функций.
В области здравоохранения при отсутствии бюджетного финансирования не в полной мере исполняются обязательства по предоставлению больным гражданам необходимых лекраственных средств. В течение 2016 года отмечается хроническое недофинансирование отрасли здравоохранения по закупке медикаментов и медико-фармацевтической продукции для обеспечения бесперебойной работы подведомственных Министерству здравоохранения Приднестровской Молдавской Республики учреждений.
Так, в 2016 году до настоящего времени не проплачены заключённые договоры на поставку следующих групп медико-фармацевтической продукции:
- лекарственные средства: анестетики, миорелаксанты, анксиолитики, опиоидные ненаркотические анальгетики и антихолинэстеразные средства;
- лекарственные средства для лечения больных бронхиальной астмой;
- лекарственные средства для проведения химио-, гормонотерапии онкологическим больным;
- противотуберкулезные лекарственные средства и средства для проведения туберкулинодиагностики;
- изделия медицинского назначения и рентгеноконтрастные вещества для проведения рентгенологических и флюорографических исследований;
- лекарственные средства для лечения больных с психическими расстройствами и расстройствами поведения, инвалидов I и II групп, детей до 18 лет, имеющих право на получение государственного социального пособия, больных шизофренией и эпилепсией, болезнью Паркинсона, миастенией и детским церебральным параличом;
- антибактериальные лекарственные средства для оказания медицинской помощи населению в стационарных условиях;
- лекарственные средства для оказания неотложной медицинской помощи населению в стационарных условиях;
- субстанции и изделия медицинского назначения для производственных аптек ЛПУ;
- лекарственные средства и расходные материалы для обеспечения отделений гемодиализа ГУ «Республиканский госпиталь инвалидов Великой Отечественной войны» и ГУ «РЦРБ».
Несвоевременное финансирование закупок медикаментов и медико-фармацевтической продукции ставит под угрозу оказание медицинской помощи населению республики, в том числе по предоставлению лекарственных средств, входящих в перечень жизненно важных.
Согласно Отчету об исполнении республиканского и местных бюджетов, специальных бюджетных счетов (фондов) за I квартал 2016 года (Распоряжение Правительства Приднестровской Молдавской Республики от 20 мая 2016 года № 399р) по состоянию на 1 апреля 2016 года задолженность республиканского бюджета по медикаментам составляет 9 193 757 руб., по питанию – 17 705 747 руб. Критическая ситуация с финансированием закрытых учреждений привела к тому, что на сегодняшний день поставщики отказываются поставлять товары, а некоторые поставщики подали в суд (копия Определения Арбитражного суда Приднестровской Молдавской Республики от 27 июня 2016 года по делу № 581/16-10 «О принятии искового заявления и назначении дела к судебному разбирательству» прилагается) на соответствующие бюджетные организации в связи с несвоевременной оплатой поставленной продукции. Кроме того, на сегодняшний день из-за неоплаты бюджетными организациями поставленной продукции по заключенным договорам (в том числе медикаментов, питания, горюче-смазочных материалов) в судах рассматриваются иски поставщиков продукции к бюджетным организациям, ряд поставщиков отказались от исполнения договоров, в связи с чем в лечебных, образовательных и других закрытых учреждениях может сложиться критическая ситуация.
Принятие бюджета с необоснованными завышенными плановыми показателями доходной части бюджета не только не решает проблему управления государственными финансами в условиях дефицита бюджета, но и создает дополнительную проблему обеспечения бюджета реальными средствами, а это означает, что органы государственной власти и, в частности, Верховный Совет, по мнению Президента, не исполнил Конституционную обязанность принятия бюджета, обеспечивающего государственные функции (например, стабильность выплаты заработных плат, пособий, обеспечение бюджета доходами и финансирование отраслей обороны, здравоохранения по питанию, медикаментам и иным статьям).
Кроме того, несбалансированность доходной и расходной частей бюджета оказывает влияние и на курс национальной валюты. Расходы, не подкрепленные реальными доходами, создают предпосылки для наращивания денежной массы в национальной валюте через вынужденное привлечение Правительством кредитных средств на покрытие кассовых разрывов, что создает дополнительные проблемы в вопросе денежного обращения и поддержания курса рубля ПМР в пределах, утвержденных Постановлением Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики от 10 февраля 2016 года № 129 «Об утверждении основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов», что является фактором, дестабилизирующим курсовую политику государства.
Также давление на курс национальной валюты оказало одномоментное погашение во II квартале 2016 года задолженности по заработной плате работников бюджетной сферы и ежемесячным дополнительным доплатам к пенсиям за 2015 год в связи с принятием Верховным Советом бюджета 2015 года с утвержденным Верховным Советом дефицитом по социально защищенным статьям в сумме около 550 млн руб. Данное решение имело очевидные негативные последствия как в 2015 году, так и, как следствие, в текущем году. В результате в 2016 году значительно вырос объем рублевой наличной денежной массы, находящейся в обращении – рост составил 310,9 млн руб. (по состоянию на 1 июня 2016 года) по сравнению с аналогичным показателем 2015 года. Кроме того, сроки возврата привлеченного на данные цели займа в отсутствие реальных источников его погашения могут создать дополнительные риски по невыполнению государством социальных обязательств в III-IV кварталах 2016 года.
Принятие указанных поправок носило популистски-пропагандистский характер и производилось в отсутствие согласия Правительства при неоднократно озвученных аргументах о необоснованности данных поправок, о чем неоднократно заявлялось официальными представителями Правительства как на заседаниях ответственного комитета Верховного Совета, так и на заседаниях сессии Верховного Совета.
Попытки Верховного Совета включить в доходы бюджета 2016 года источники, поступившие в 2012 – 2014 годах, при их явном отсутствии, с точки зрения финансов текущего бюджета, где социальные статьи необходимо финансировать «живыми» деньгами, является финансовым абсурдом и несет в себе иные цели, но не обеспечение стабильного исполнения бюджета.
На основании изложенного, с учетом того, что исчерпаны иные меры реагирования (в том числе отклонение отдельных положений Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2016 год»), в соответствии с пунктом 4 статьи 87 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, а также подпунктом «г» части первой статьи 9 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики от 20 ноября 2002 года № 205-КЗ-III «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» (САЗ 02-47), Президент Приднестровской Молдавской Республики просит рассмотреть вопрос о проверке конституционности статьи 1 и статьи 2 во взаимосвязи с Приложениями № 1.1 и № 1.2 в части поступлений в доходы республиканского бюджета, консолидированного бюджета акцизных сборов на продукцию, импортируемую на территорию Приднестровской Молдавской Республики, ввозных таможенных пошлин; подпункта «б» пункта 1 статьи 17; подпункта «в» пункта 1 статьи 17; подпункта «ж» пункта 1 статьи 17; подпункта «з» пункта 1 статьи 17; статьи 49 Закона Приднестровской Молдавской Республики от 6 июня 2016 года №148-З-VI «Об отдельных статьях (положениях) Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2016 год» пункту 6 статьи 71 Конституции Приднестровской Молдавской Республики во взаимосвязи со статьями 58, 64, 66, 71 Регламента Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики.
Президент Приднестровской Молдавской Республики отмечает, что правовая позиция Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики по данным вопросам особенно важна, так как непрофессиональные решения или решения по надуманным основаниям подрывают основы функционирования государства.
5. Приложение:
1) Приложение № 1 (для служебного пользования);
2) Приложение № 2 (секретно);
3) Приложение № 3;
4) копия настоящего запроса в 10 экземплярах;
5) настоящий запрос на магнитном носителе;
6) Закон Приднестровской Молдавской Республики от 6 июня 2016 года № 148-З-VI «Об отдельных статьях (положениях) Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2016 год»;
7) Распоряжение Президента Приднестровской Молдавской Республики от 28 апреля 2016 года № 157рп «Об отклонении Президентом Приднестровской Молдавской Республики отдельных положений Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2016 год», принятого Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики 13 апреля 2016 года»;
8) копия таблиц поправок к первому чтению проекта закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2016 год» (основная и дополнительная);
9) стенограмма восьмого заседания первой сессии Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики VI созыва Верховного Совета от 2 марта 2016 года в части обсуждения поправок к проекту закона Приднестровской Молдавской Республики от 28 апреля 2016 года № 116-З-VI «О республиканском бюджете на 2016 год»;
10) копия Определения Арбитражного суда Приднестровской Молдавской Республики от 27 июня 2016 года по делу № 581/16-10 «О принятии искового заявления и назначении дела к судебному разбирательству»;
11) Постановление Правительства Приднестровской Молдавской Республики от 28 апреля 2012 года № 41 «Об утверждении положений о порядке распределения денежных средств, аккумулирующихся на специальных счетах (энергетическом, аккумулирующем), счетах теплоснабжающих организаций, счетах организаций водопроводно-канализационного хозяйства, открытых для расчетов за потребленные топливно-энергетичесие ресурсы» (ндп);
12) О толковании части третьей пункта 5 Приложения № 3 к Постановлению Правительства Приднестровской Молдавской Республики от 28 апреля 2012 года № 41 «Об утверждении положений о порядке распределения денежных средств, аккумулирующихся на специальных счетах (энергетическом, аккумулирующем), счетах теплоснабжающих организаций, счетах организаций водопроводно-канализационного хозяйства, открытых для расчетов за потребленные топливно-энергетичесие ресурсы» (ндп).
Президент Е.В. Шевчук
Для служебного пользования
Экз. № _____
ПРИЛОЖЕНИЕ № 1
К запросу Президента
Приднестровской Молдавской Республики
в Конституционный суд
Приднестровской Молдавской Республики
о проверке конституционности некоторых
положений Закона Приднестровской Молдавской Республики
от 6 июня 2016 года № 148-З-VI
«Об отдельных статьях (положениях) Закона
Приднестровской Молдавской Республики
«О республиканском бюджете на 2016 год»
СЕКРЕТНО
ПРИЛОЖЕНИЕ № 2
К запросу Президента
Приднестровской Молдавской Республики
в Конституционный суд
Приднестровской Молдавской Республики
о проверке конституционности некоторых
положений Закона Приднестровской
Молдавской Республики
от 6 июня 2016 года № 148-З-VI
«Об отдельных статьях (положениях) Закона
Приднестровской Молдавской Республики
«О республиканском бюджете на 2016 год»
ПРИЛОЖЕНИЕ № 3
К запросу Президента
Приднестровской Молдавской Республики
в Конституционный суд
Приднестровской Молдавской Республики
о проверке конституционности некоторых
положений Закона Приднестровской
Молдавской Республики
от 6 июня 2016 года № 148-З-VI
«Об отдельных статьях (положениях) Закона
Приднестровской Молдавской Республики
«О республиканском бюджете на 2016 год»
Примечание:
С учетом гуманитарной помощи РФ исполнение плана доходов республиканского бюджета за первое полугодие 2016 года составило 64,89%.
ВЕРСИЯ ДЛЯ ПЕЧАТИ
