На основании пункта 4 статьи 87 Конституции Приднестровской Молдавской Республики:
1. Направить в Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики запрос о проверке конституционности пункта 2 статьи 1 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики от 2 июня 2016 года № 144-КЗИ-VI «О внесении изменений в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики» (САЗ 16-22) (прилагается).
2. Назначить официальным представителем Президента Приднестровской Молдавской Республики в Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики Полномочного представителя Президента Приднестровской Молдавской Республики в судебных органах государственной власти Барбарош И.П.
ПРЕЗИДЕНТ Е.ШЕВЧУК
г. Тирасполь
26 сентября 2016 г.
№ 365рп
ПРИЛОЖЕНИЕ
к Распоряжению Президента
Приднестровской Молдавской
Республики
от 26 сентября 2016 года № 365рп
ЗАПРОС
Президента Приднестровской Молдавской Республики
в Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики
о проверке конституционности пункта 2 статьи 1
Конституционного закона
Приднестровской Молдавской Республики
от 2 июня 2016 года № 144-КЗИ-VI
«О внесении изменений в Конституцию
Приднестровской Молдавской Республики»
В Конституционный суд
Приднестровской Молдавской
Республики
3300, г. Тирасполь, ул. Шевченко, 14
Заявитель:
Президент
Приднестровской Молдавской
Республики
Е.В. Шевчук
3300 г. Тирасполь, ул. Горького, 53
1. В соответствии с подпунктом «а» пункта 1, пунктом 4 статьи 87 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, подпунктом 1 подпункта «а», подпунктом «г» части первой статьи 9, подпунктом 1 подпункта «а» части первой статьи 27 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики от 20 ноября 2002 года № 205-КЗ-III «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» (САЗ 02-47) в действующей редакции, Президент Приднестровской Молдавской Республики обращается в Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики с настоящим запросом, предметом которого является проверка конституционности пункта 2 статьи 1 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики от 2 июня 2016 года № 144-КЗИ-VI «О внесении изменений в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики» (САЗ 16-22).
2. Основанием для обращения в Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституционный закон Приднестровской Молдавской Республики от 2 июня 2016 года № 144-КЗИ-VI «О внесении изменений в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики» (САЗ 16-22) статье 6, пункту 2 статьи 55 во взаимосвязи с подпунктами «а», «б», «в» пункта 1 статьи 76-5 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.
3. Обращаясь в Конституционный суд, Президент Приднестровской Молдавской Республики исходит из того, что Конституция Приднестровской Молдавской Республики имеет высшую юридическую силу и прямое действие (статья 2 Конституции Приднестровской Молдавской Республики).
Органы законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах своих полномочий самостоятельны (статья 6 Конституции), не могут быть объединены в руках одного органа или одного лица полномочия двух или трех ветвей власти (пункт 2 статьи 55 Конституции).
Правительство Приднестровской Молдавской Республики разрабатывает и представляет Верховному Совету проект республиканского бюджета и обеспечивает его исполнение, обеспечивает проведение в Приднестровской Молдавской Республике единой финансовой, экономической, кредитной и денежной политики; обеспечивает проведение в Приднестровской Молдавской Республике единой государственной политики в области культуры, науки, образования, физической культуры и спорта, здравоохранения, социального обеспечения, экологии (подпункты «б», «в» пункта 1 статьи 76-5 Конституции).
Законы не могут противоречить Конституции Приднестровской Молдавской Республики (часть третья пункт 3 статьи 71 Конституции).
4. Статьей 97 Конституции Приднестровской Молдавской Республики был установлен особый порядок рассмотрения и принятия законодательных актов, связанных с увеличением утвержденных бюджетных расходов или уменьшением поступлений в бюджет, а также с введением или отменой налогов, освобождением от их уплаты, выпуском государственных займов, изменением финансовых обязательств государства, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет государственного бюджета.
Так,
1) только с согласия Правительства Приднестровской Молдавской Республики могут быть приняты Верховным Советом законы, принимаемые в течение бюджетного года и увеличивающие утвержденные бюджетные расходы или уменьшающие поступления в бюджет (пункт 4 статьи 97 Конституции);
2) только при наличии заключения Правительства Приднестровской Молдавской Республики могут быть рассмотрены законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет государственного бюджета (пункт 5 статьи 97 Конституции).
Таким образом, Конституция Приднестровской Молдавской Республики закрепила особый порядок рассмотрения законов, изменяющих финансовые обязательства государства, а также влияющих на проведение единой финансовой, экономической, кредитной и денежной политики.
Указанные нормы Конституции Приднестровской Молдавской Республики устанавливают конституционные требования для Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, необходимые к соблюдению им при рассмотрении и принятии финансовых законопроектов.
Норма пункта 5 статьи 97 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, устанавливающая требование о возможности рассмотрения Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет государственного бюджета, только при наличии заключения Правительства была частично заимствована из пункта 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации.
Так, согласно пункту 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.
Как видно, Конституцией Российской Федерации предусмотрен такой механизм, при котором подобные законопроекты не то что не могут быть рассмотрены парламентом, они не могут быть внесены на его рассмотрение без заключения Правительства Российской Федерации.
Как обозначено в комментарии к Конституции Российской Федерации, данное положение объяснялось необходимостью блокировать использование права законодательной инициативы депутатами или членами Совета Федерации в популистских целях, ограничить воздействие на субъектов этого права лоббистских структур, а также противостоять региональному эгоизму законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, идущему вразрез с общегосударственными интересами. В действительности, однако, его цель более глубокая – обеспечить рациональность, эффективность и справедливость поступления, управления и распределения государственных финансов.[1]
25 мая 2016 года Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики был принят Конституционный закон Приднестровской Молдавской Республики от 2 июня 2016 года № 144-КЗИ-VI «О внесении изменений в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики» (САЗ 16-22).
Конституционным законом предлагается:
- установить тридцатидневный срок для дачи Правительством Приднестровской Молдавской Республики заключений по законопроектам, принимаемым в течение бюджетного года и увеличивающим утвержденные бюджетные расходы или уменьшающим поступления в бюджет, а также законопроектам о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет государственного бюджета;
- закрепить возможность рассмотрения Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики указанных законопроектов, в случае непредоставления Правительством Приднестровской Молдавской Республики в вышеуказанный срок соответствующего заключения.
Следует отметить, что важная роль в законотворческом процессе отводится Правительству Приднестровской Молдавской Республики как высшему государственному органу исполнительной власти, обеспечивающему проведение в Приднестровской Молдавской Республике единой финансовой, экономической, кредитной и денежной политики, а также отвечающему за реализацию государственной политики по всем социально значимым направлениям.
При этом, если в процессе правоприменения пункта 4 статьи 97 Конституции (в редакции пункта 1 статьи 1 Конституционного закона) не будет нарушаться компетенция Правительства Приднестровской Молдавской Республики, то при применении пункта 5 статьи 97 в редакции оспариваемого пункта 2 статьи 1 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики от 2 июня 2016 года № 144-КЗИ-VI в рамках законотворческого процесса будут нарушаться статья 6, пункт 2 статьи 55, подпункты «б», «в» пункта 1 статьи 76-5 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.
Так, пунктом 2 статьи 1 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики от 2 июня 2016 года № 144-КЗИ-VI установлено, что «законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет государственного бюджета, могут быть рассмотрены только при наличии заключения Правительства Приднестровской Молдавской Республики, за исключением случаев, установленных настоящим пунктом.
Заключение предоставляется Правительством Приднестровской Молдавской Республики в тридцатидневный срок с момента получения законопроекта.
В случае непредоставления заключения в установленный частью второй настоящего пункта срок требования настоящего пункта в части необходимости получения заключения Правительства Приднестровской Молдавской Республики не являются препятствием для рассмотрения законопроекта».
Таким образом, в результате действия указанной нормы возникнет ситуация, при которой законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет государственного бюджета, могут быть рассмотрены как при наличии заключения Правительства Приднестровской Молдавской Республики, так и в отсутствие такового.
При этом характер заключения (положительный или отрицательный) Правительства Приднестровской Молдавской Республики, даже в случае его направления на законопроект, не будет занимать ключевой роли в законотворческом процессе, а будет сводиться исключительно к информационной функции.
Вместе с тем, обращаясь к подпунктам «а», «б», «в» пункта 1 статьи 76-5 Конституции, следует учитывать, что именно Правительство Приднестровской Молдавской Республики обеспечивает исполнение республиканского бюджета, проведение в Приднестровской Молдавской Республике единой финансовой, экономической, кредитной и денежной политики; обеспечивает проведение в Приднестровской Молдавской Республике единой государственной политики в области культуры, науки, образования, физической культуры и спорта, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Таким образом, именно на Правительстве Приднестровской Молдавской Республики лежит вся ответственность и за реализацию принятых Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики законов.
При этом оспариваемая норма, позволяющая рассмотрение законопроектов без заключения Правительства Приднестровской Молдавской Республики, учета его мнения, оценки реальной экономической обстановки, а также просчета последствий принимаемых решений является пагубной, поскольку могут быть экономически не выверенные решения.
Ранее пункт 5 статьи 97 Конституции четко устанавливал императив, что только при наличии заключения Правительства Приднестровской Молдавской Республики могут быть рассмотрены законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет государственного бюджета.
Данные положения представляли собой действенный механизм, являющийся инструментом сдержек и противовесов от принятия экономически не обоснованных решений, популистских актов либо неумышленных ошибок.
Заключение Правительства Приднестровской Молдавской Республики на законопроект «О внесении изменений в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики» носило отрицательный характер (Распоряжение от 22 апреля 2015 года № 254р). Заключение Президента Приднестровской Молдавской Республики на законопроект также было отрицательным (Распоряжение от 22 апреля 2015 года № 123рп).
Несмотря на то, что Правительством Приднестровской Молдавской Республики была четко обозначена отрицательная позиция о невозможности принятия законопроекта, оспариваемая норма, в том числе, была принята парламентом.
По мнению Президента Приднестровской Молдавской Республики, принятием оспариваемой редакции пункта 5 статьи 97 нарушается установленный Конституцией Приднестровской Молдавской Республики порядок принятия финансовых законов, вследствие наличия возможности фактически игнорирования позиции Правительства по ним посредством принятия решений по обеспечению действия таких законов непосредственно парламентом, а значит, и установления правовой дозволенности вторжения в деятельность Правительства.
Резюмируя вышеизложенное, следует обратиться к правовой позиции Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики, выраженной в постановлении от 3 июня 2003 года 02-П/03 «О толковании статьи 6 Конституции Приднестровской Молдавской Республики», которая подтверждает недопустимость вмешательства органов государственной власти в компетенцию друг друга. Согласно указанной правовой позиции положения статьи 6 Конституции устанавливают, что государственная власть в Приднестровской Молдавской Республике осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Принцип разделения властей является фундаментальной основой построения демократического, правового государства и основой конституционного строя Приднестровской Молдавской Республики. Конституция не предусматривает иной власти, кроме законодательной, исполнительной и судебной. Государственная власть осуществляется путем реализации ею соответствующих функций. Демократический строй может быть установлен в государстве только при условии разделения функций между государственными органами. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах своих полномочий самостоятельны. Поскольку существуют три основные функции государственной власти – законодательная, исполнительная и судебная, каждая из функций должна исполняться самостоятельно соответствующими органами государственной власти.
Принцип разделения властей, закрепленный в статье 6 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, корреспондирует статье 55 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, которая предусматривает недопустимость объединения в руках одного органа или одного лица полномочий двух или трех ветвей власти.
С учетом изложенного можно сделать вывод о том, что пункт 5 статьи 97, в редакции оспариваемого пункта 2 статьи 1 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики от 2 июня 2016 года № 144-КЗИ-VI «О внесении изменений в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики» (САЗ 16-22), принятый Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики, противоречит статье 6, пункту 2 статьи 55, подпунктам «б», «в» пункта 1 статьи 76-5 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.
5. На основании изложенного, в соответствии с пунктом 4 статьи 87 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, а также подпунктом «г» части первой статьи 9 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики от 20 ноября 2002 года № 205-КЗ-III «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» (САЗ 02-47), Президент Приднестровской Молдавской Республики просит рассмотреть вопрос о проверке конституционности пункта 2 статьи 1 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики от 2 июня 2016 года № 144-КЗИ-VI «О внесении изменений в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики» (САЗ 16-22), принятого Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики, статье 6, пункту 2 статьи 55, подпунктам «а», «б», «в» пункта 1 статьи 76-5 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.
6. Приложение:
а) копия настоящего запроса в 10 экземплярах;
б) настоящий запрос на магнитном носителе;
в) копия Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики от 2 июня 2016 года № 144-КЗИ-VI «О внесении изменений в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики» (САЗ 16-22) в 10 экземплярах;
г) копия Распоряжения Правительства Приднестровской Молдавской Республики от 22 апреля 2015 года № 254р «О Заключении Правительства Приднестровской Молдавской Республики на проект конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики» в 10 экземплярах;
д) копия Распоряжения Президента Приднестровской Молдавской Республики от 22 апреля 2015 года № 123рп «О Заключении Президента Приднестровской Молдавской Республики на проект конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики» в 10 экземплярах.
ПРЕЗИДЕНТ Е. ШЕВЧУК
ВЕРСИЯ ДЛЯ ПЕЧАТИ
